项目负责人：李传兵
项目管理单位：贵州大学
项目批准号：13CKS023
项目类别：青年项目
项目名称：协商民主视角下党的群众工作方法创新研究
最终成果名称：协商民主视角下党的群众工作方法创新研究
学科分类：马列/科社
成果形式：研究报告
项目成员：付建军、朱天义、冯连军、亢凤华、刘文科、杨玉琦、阮秋宇、马娟娟、孙一峰、周清慧、阚莹莹
由贵州大学马克思主义学院李传兵教授主持的国家社科基金青年项目《协商民主视角下党的群众工作方法创新研究》（项目批准号：13CKS023），于2013年7月立项，2017年12月申请结项，结项成绩为优秀，其最终成果为45万字研究报告《协商民主视角下党的群众工作方法创新研究》。课题组主要成员有：付建军、朱天义、冯连军，等。兹将相关内容和主要观点述之如下：
一、执政党进行群众工作方法创新的必要性
社会性是所有政党的基本属性，对于执政党来说尤其如此。因此，社会性决定了政党的纲领、行动计划及其实践活动必须以一定的社会基础为依托。对于执政党而言，社会性主要表现为通过公共政策有效回应社会诉求，而公共政策能否回应社会诉求关键在于执政党是否能有效聚合社会共识。按照伊斯顿政治系统论的观点，必须有一套输入和输出系统来维系执政党与社会大众的互动。事实上，兴起并成熟于革命年代的群众工作方法“从群众中来，到群众中去”已经承担了政治输入和输出的功能。建国后，中国共产党从革命党转变为执政党，形成于革命年代的群众工作方法也被承袭下来解决社会主义建设中执政党和社会大众的关系。应当说，在改革开放前，革命年代的群众工作方法在推动社会主义改造事业和强化执政党与社会的联系方面发挥了巨大作用。但是进入到改革开放后，社会阶层和利益日益多元化，社会大众的维权意识日益强烈，革命年代的群众工作方法在处理基层党组织与社会大众的紧张关系问题上开始显得力不从心，一方面它无法将社会大众意见充分输入到决策中枢中，另一方面它也无法有效凝聚基层社会大众。
党的传统群众工作方法集中体现为党对群众的组织、动员和教育。这种方法目前面临着中国共产党角色变化、社会阶层和利益结构日益复杂化、人民群众的权利意识开始增强和社会利益冲突进入多发期等挑战。在此背景下，党的传统群众工作方法出现了诸如制度化程度低、有效性程度低和认同度程度低三个方面的问题。但是同样党的群众工作在新的环境下也蕴藏着很多重要的机遇。
二、协商民主对党的群众工作方法创新的逻辑关联与价值
伴随着执政党对处理党群关系方式的变化，协商民主逐渐走进国家治理场域，并已经成为社会主义协商民主的基本组成部分。从理论层面看，协商民主与党的群众工作在很多方面都是具有契合性的。十八届三中全会公报也指出，社会主义协商民主是党的群众路线在政治领域的表达。从这个角度讲，将协商民主运用到党的群众工作方法创新问题中具有较强的理论基础和支撑。此外，协商民主作为一种现代民主形式，拥有丰富的治理技术和机制，可以为党的群众工作方法创新提供丰富的改革灵感和新型机制。第三，我国的社会主义协商民主在制度化和实践两个层面都具有较为成熟的经验，协商民主的制度化有利于巩固党的群众工作方法创新的成果。因此，本课题认为将协商民主应用于党的群众工作方法创新是可行的，也会对党的群众工作理论的发展产生积极的影响。
协商民主与党的群众工作具有关联性。协商民主强调不同主体通过理性对话产生出高质量的公共理性，其本质是对主体间理性的积极实践。而党的群众工作在坚持党的领导地位的前提下同样强调人民群众的主体地位，因此也是一种主体间理性的体现。但是协商民主在机制设计上更为具体，因此对党的群众工作方法具有建构性意义。社会主义协商民主和群众路线在经验发展、理论基础、技术方法和实践目标四个方面存在着诸多相互契合的成分和内容。一方面，在执政党推进国家治理体系和治理能力的过程中，社会主义协商民主可以作为实践方案之一进行试验推广。另一方面，在社会主义协商民主发展的过程中，群众路线也可以在思想基础和操作方法方面提供诸多有益的补充，推动社会主义协商民主理论体系和操作方法的丰富与发展。
协商民主不仅仅是一种规范的民主理论，更是一种实体的治理技术和决策机制。纵观国际国内协商民主的发展，一个明显的趋势就是协商民主正在逐步从文本走向操作、从理论走向实践，并且实践的具体形式呈现出日益多样化的特征。因此，协商民主对于党的群众工作方法创新具有重要的指导意义。政党的群众工作自政党建立之初就开始形成，但是民主革命和计划经济时期的群众工作方法带有运动式的风格，在机制上注重宣传、组织和动员。因此执政党群众工作方法创新的关键是要推动运动式教化的风格转型，其方向应该是走向常规化。协商民主将人民群众纳入到决策层面，实现了执政党和人民群众共同作为平等的主体，对共同关注的话题和问题进行话语论证，用多元共识、公开审议和平等协商代替了传统群众工作的组织、动员。这种互动协商的群众工作方法为人民群众提供了参与和表达的平台，从而实现了党和人民群众的有效、持续互动。
三、基于协商民主的群众工作方法创新模式
方法创新已经成为当前执政党群众工作的关键问题，很多地方从不同视角和不同的问题领域对群众工作的方法进行了较为广泛的创新。例如，很多执政党的基层组织从公共服务的角度转变群众工作的内容，以提供服务为基础拉近和基层民众的关系。又如，一些执政党基层组织通过吸纳群众参与到公共决策过程中，从而使群众称为决策者之一，提高群众对决策的认同度。总而言之，群众工作方法创新在国内已经得到了充分实践。在这些实践中，以协商民主为主要指导思想的案例不仅数量多，而且非常具有代表性。这些实践案例通过引入协商民主的思维创新群众工作方法，使群众工作更具吸引力和有效性，从公共政策的角度讲基本上涵盖了事前、事中和事后这三个阶段的全部问题。为准确把握和分析这些地方党组织开展的群众工作方法创新实践，本课题组选择了六个地区即温岭、安阳、巴中、沈阳、瓮安和凤冈作为观察和研究的经验案例。通过对六个案例的制度框架和基层民众认知的考察，比较详细地介绍了协商民主在六个案例当中的应用机制以及落地的有效性问题。首先，恳谈协商作为一种群众工作方法创新在我国已经得到了比较广泛的实践。应当说这种以恳谈为核心的协商模式是我国本土内生出的协商民主实践模式，因此具有很强的“中国特色”。恳谈协商强调执政党与群众之间积极对话、互信和取得决策共识，在参与主体上比较多元。党群直议制度是决议协商的具体实践表达。从制度扩散的角度讲，党群直议制度传承了部分执政党群众工作方法的内容。议决本身就体现了“从群众中来，到群众中去”的基本方法逻辑。但是党群直议制度也显然不是对执政党既有群众工作方法的复制。一方面，在党群直议制度中，党员代表和居民代表共同做出最后的决议。而既有的群众工作方法则主要延续“民主集中制”逻辑，强调从特殊到一般，再到特殊的工作思路。另一方面，既有的群众工作方法强调对决策信息的收集、分类和整合，而党群直议制度则既包括对决策信息的再加工，也包括对现有问题的评议。论辩协商已经在我国的正式制度中得到了应用，代表性的案例就是河南安阳的“思辨堂”。通过对安阳“思辨堂”的问卷调查和访谈，我们发现论辩协商在附着于正式制度上虽然在应然层面有助于实践的持续性，但在实际操作中由于领导意志的强力介入导致实践最终中止。同时，在案例中，将论辩协商引入政协协商在协商议题和范围上均没有表现出强烈的代表性。访问协商对执政党的传统群众工作方法进行了创新和改进，主要体现在复合平等和运行制度化两个方面。瓮安模式是对访问协商的具体实践。通过对瓮安模式绩效的实证考察，课题组发现瓮安地区受访群众对执政党的群众工作和群众工作方法创新较为认可，同时对瓮安地区推进的访问协商模式的认知度较高，但是参与访问协商模式的受访群众的比例较低。巴中模式的实践内核主要是评议协商。评议协商更强调参与评议人员和被评议者之间的互动。评议协商在巴中的实践表明，评议协商虽然能够在一定程度上规范领导干部的行为，但在评议的客观性和代表性仍然存在着局限性。基于沈阳的阳光信访实践，课题组在理论层面提出了信访协商这一概念，用以概括协商民主在信访制度中的适用性。信访协商在一定程度上回应了信访制度作为一种行政救济所面临的困境。从这个角度来说，我们所提出的信访协商主要是作为一种实现民主治理的参与机制，而不仅仅是一种行政救济。
四、基于协商民主的群众工作方法创新的实践审视
协商民主在六个案例中的应用表明协商民主对于指导党的群众工作方法创新确实具有一定的指导意义，在实践中也表现出诸多优势。但需要注意的是，虽然六个创新案例都具有一定的制度文本规范，但仍然存在很多不可回避的问题。这些问题的存在会阻碍协商民主在党的群众工作方法创新中的进一步应用。因此，我们需要在比较六个案例的实践优势与存在问题的基础上，提出进一步完善协商民主在党的群众工作方法创新中应用的完善对策，且要在理论上对协商民主在党的群众工作方法中的应用进行总结。
在实践中，我们看到，温岭的民主恳谈、杭州的开放式决策、瓮安的民情访问、凤冈的党群直议等案例都是协商民主应用于党的基层组织决策过程的生动体现。此外，协商民主引入到服务决策共识的形成问题中后，开始向其他群众工作的问题扩展。例如，部分地区将协商民主纳入到信访工作中，通过协商民主化解利益纠纷，寻找共识的最大公约数。还有一些地区将协商民主引入到群众对党的领导干部的评议问题中，进而实现了对既有政风行风评议的完善和发展。协商民主在党的群众工作方法中的应用是比较广泛的。党的十八届三中全会公报指出，要“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”因此，未来协商民主在党的群众工作中的应用会进一步广泛和制度化。基于此，我们认为有必要从理论上对这种趋势进行总结和讨论。协商型群众工作方法创新是建设服务型党组织的扩展。如果把以提高服务常态化和服务质量为重点的群众工作方法创新概括为服务型群众工作方法创新，那么则可以把以提高服务针对性、寻求服务决策共识为重点的群众工作方法创新概括为协商型群众工作方法创新。协商型群众工作方法的目的仍然是提高公共服务的质量，但是与完善党组织的自身组织结构相比，协商型群众工作方法更侧重于决策机制的科学化、民主化和规范化。这与党所追求的民主执政也是相呼应的。从方法所依赖的逻辑基础看，组织、动员和教化等党的传统群众工作方法强调的主体理性。虽然党的群众工作的理论基础承认人民群众的主体性地位，但在实践中仍然是以党作为先锋队的理论判断作为指导的。从这个角度看，与其说协商型群众工作方法是一种创新，不如说是将人民群众的主体地位的理论判断重新加入到实践中去，是一种理论回归，它所体现的是一种主体间理性。
在实践中，协商型群众工作方法创新具有很多优势，同时也仍然面临着诸多困境。从六个案例的实践经验看，协商型群众工作方法所具有的实践优势是非常明显的。优势之一是实践的制度化，即创新都具有一定的制度文本支持，或者已经转化为治理制度文本。优势之二是方法创新实践都拥有一套平台体系。优势之三是这些方法创新具有较为广泛的社会基础。优势之四是协商型群众工作方法在实践中可利用的存量基础和平台是比较丰富的。但是协商型群众工作方法创新作为一种新事物也存在很多有待改进的问题。首先，协商型群众工作方法创新面临着程序化不足的困境。第二，协商型群众工作方法创新面临着参与性不足的困境。第三，协商型群众工作方法创新面临着有效性不显著的困境。第四，协商型群众工作方法创新面临着运动化的实践困境。第五，协商型群众工作方法创新面临着定位不清的实践困境。
实现协商民主制度和实践的双重有效性，需要从三个方面寻找突破口：一要增加“协商密度”，把协商民主有效嵌入到决策程序中，使协商成为决策程序的重要组成部分，把事前协商、事中协商和事后协商有机结合起来。二要提高协商的针对性，即不同的问题要采用不同的协商机制。例如，在涉及人民群众切身利益实际问题的协商中要保证人民诉求表达的充分性，而在国家重大决策问题的协商中则要保证决策的科学性，这就要求对这两种问题要采取不同的协商机制。三是要丰富协商载体。协商载体是开展协商民主的组织基础。目前我国协商民主实践的主要载体是政治协商会议，但是目前的政治协商会议主要还是限于党际协商，其职能主要集中在政治协商、民主监督和参政议政。因此，有必要扩展政治协商会议的职能范围，可以在现有职能之外增加如社会协商的功能，为群众参与协商设置制度化渠道。