习近平总书记近日在广东考察时要求广东“要始终坚持以制造业立省，更加重视发展实体经济”，同时强调“希望外国投资者抓住机遇，到中国来，到广东来，到粤港澳大湾区来，深耕中国市场，创造企业发展新辉煌”。制造业是立国之本，强国之基。跨国公司作为优质投资、先进技术和管理的重要来源，是我国产业链供应链创新链体系的有机组成部分和建设开放型现代化产业体系的重要环节。党的二十大报告强调，合理缩减外资准入负面清单，依法保护外商投资权益。2022年底召开的中央经济工作会议提出，更大力度吸引和利用外资。当前，我们应发挥外资在构建新发展格局和推动高质量发展中的独特作用，强化其在全球供应链、双循环内引外联和技术创新中的独特优势，对接高标准国际经贸规则稳步扩大制度型开放，推动制造业利用外资扩增量、稳存量、提质量。
1.外资是制造业高质量发展的有力支撑
党的十八大以来，我国制造业利用外资结构持续优化、质量效益显著提升，在稳定产业链供应链创新链体系、促进先进制造业成长和传统制造业转型升级方面发挥了积极作用。
外资是构建新发展格局的重要力量。目前，外资企业占我国进出口总额比重40%以上。一些跨国公司作为“链主”企业，既是国内产业链的构建者，又是全球产业链的主导者；既是满足国内市场高质量供给、稳定产业链供应链的主体，又是联通国际市场、畅通双循环的桥梁纽带。跨国公司凭借技术领先优势在我国构建产业链生态，有助于提升国内企业配套率和供应链本土化水平；同时通过其遍布全球的生产、研发、销售、服务网络带动国内企业和产品、技术、服务嵌入全球价值链，助力我国构建开放型现代化产业体系，形成面向全球的产业链供应链创新链布局。
外资是推动制造业价值链升级的重要力量。当前我国制造业利用外资呈现高端化、大型化、服务化、数字化、绿色化发展态势，跨国公司由劳动密集型产业向高技术产业拓展，由制成品向中间品、关键零部件、先进材料等高附加值产品拓展，在加工制造基础上不断转移总部、研发、结算、物流、供应链管理等高端服务，有利于带动提升我国制造业全球价值链分工地位。2022年我国高技术制造业实际利用外资额增速49.6%，占比由2017年的29.5%增至2021年的35.8%；2013—2021年规模以上外资工业企业利润总额由15803亿元增至22796亿元，年均增速4.7%，高于内资企业1个百分点。
外资是推动制造业结构优化的重要力量。我国制造业外资结构以先进制造业为主导，占比超过60%；传统制造业外资结构向化学原料和化学制品、金属制品等资本、技术密集型主导的产业转变，劳动密集型和资源密集型外资大幅下降。外资企业依托先进技术在国内高端市场竞争优势明显。
外资是推动技术创新和加大技术引进的重要力量。跨国公司作为全球技术创新和技术转移的推动者，通过技术引进、提升研发水平、向国内企业转移技术、开展研发合作等途径产生技术外溢效应，促进技术扩散，推动开放创新合作，助力“中国制造”走向“中国创造”。外资企业占我国技术进口额比重50%以上，跨国公司在华设立的总部和研发中心超过2000家，医药、电子、汽车、新材料领域的跨国公司基本都设有研发中心。
外资是推动区域经济平衡协调发展的重要力量。我国加快推动中西部开放，促进加工贸易转移，2022年中西部吸收外资分别增长21.9%和14.1%，成为制造业引资的重要增长极，对于推动中西部构建现代化和国际化制造业体系具有重要作用。同时，先进制造业外资加速向长三角、珠三角等东部地区集聚，成为我国先进制造业增长的重要引擎，有力带动了东部地区制造业结构的升级。
2.制造业利用外资面临的挑战
目前我国制造业实际利用外资总体规模出现下降趋势，2012—2021年由488.7亿美元降至337.3亿美元，占比由43.7%降至19.4%，2022年回升至481.3亿美元，占比25.4%，但仍低于制造业占GDP27.7%的水平。这一态势与我国进入服务经济发展阶段总体匹配，但国际引资竞争加剧、全球供应链重组、美西方遏制等外部冲击及国内成本上升等综合因素，加速了制造业利用外资的下滑。
从国际看，我国面临发达国家高技术制造业引资和东盟、印度等发展中国家劳动密集型产业引资的双重竞争。发达国家为维护产业链供应链安全，一方面吸引制造业回流，另一方面实施近岸化、多元化布局，重塑供应链布局，影响了外商在我国的新增投资和存量转移。尤其是美国通过美墨加协定和构建印太经济框架（IPEF）加快产业链向墨西哥、东盟转移，并采取“小院高墙”战略对我遏制，使高端制造业引资更趋艰难，造成我国先进制造业利用外资总体下滑。
从国内看，我国人力成本不断上升且用工难凸显，资源能源和生态环境约束加剧导致用地用能及环境成本大幅攀升，对吸引外资产生负面影响。此外，一些外资长期处于“飞地”，本土企业未能嵌入外资产业链形成配套，这类外资企业在国内产业链短、贡献率低、带动力弱、根植性差、转移性强，容易“脱钩”“断链”。
3.我国已形成以先进制造业为主导的引资竞争新优势
我国稳定的政治环境、制度环境和长期向好的经济基本面，为稳定外资信心和预期奠定了宏观基础，超大规模市场、制造业体系完备、基础设施日臻完善，尤其是高素质人才丰富多元、高水平开放加快推进、营商环境持续优化，为吸引高端制造业外资提供了人才、产业基础和制度保障。
大规模人才储备是吸引高端制造业外资的独特优势。我国人口红利正在向人才红利转化，研发人员、大学生人数居世界首位，研发人员为572万人年，2022年普通高校毕业大学生967.3万人、研究生86.2万人，留学回国人数累计超过400万人，能够为跨国公司研发、管理、运营、服务匹配高素质人力资源。
超大规模市场优势为全球高端制造业和新技术的产业化提供市场基础。我国人均GDP达到1.3万美元，中等收入群体规模居世界首位，消费结构加快升级，尤其是城镇化快速发展、“双碳”战略的实施及应对人口老龄化等举措，将为节能环保、新能源汽车、先进材料、废弃资源综合利用及医药、医疗健康器械等领域的跨国投资开辟广阔市场。
制造业门类齐全、产业集群发达，能够为跨国公司提供低成本配套能力。我国拥有41个工业大类、207个中类、666个小类，上下游配套能力全球领先。2022年工信部公布45个国家先进制造业集群，涵盖新一代信息技术、高端装备、先进材料、生物医药及高端医疗器械、消费品、新能源及智能网联汽车等领域，为跨国公司提供了产业配套条件。
开放基础设施不断完善，能够为跨国公司提供跨境物流便利。我国已构建起海陆空网立体化综合物流体系，各类口岸313个，通江达海优势明显。尤其是“一带一路”建设大幅提升了中西部地区的国际运力，中欧班列通达欧洲24个国家196个城市，西部陆海新通道通达113个国家和地区的335个港口。数字基础设施互联互通水平显著提升，已建成全球规模最大的4G、5G基站和光纤、移动宽带网络。
“放管服”改革持续优化营商环境。我国营商环境世界排名已升至第31位，通过推进证照分离、并联审批、一站式服务等举措显著缩短企业开办时间，国际贸易单一窗口、一体化通关等措施提高了我国的贸易便利化水平。
4.以高水平开放为引领，推动制造业利用外资扩量提质
综上所述，我国制造业利用外资虽面临挑战，但新的要素禀赋优势十分匹配制造业高端化趋势，未来应继续扬优势、挖潜力，以规则、规制、管理、标准等制度型开放为牵引，以吸引先进制造业外资为重点、优化外资结构为导向，加快提升制造业利用外资的质量和水平。
综合运用产业开放政策加大先进制造业引资力度。先进制造业是我国与发达国家竞争的焦点，必须形成更大开放力度、实施更优惠的政策和更紧密的战略合作。继续加大对新一代信息技术、高端装备、先进材料、新能源汽车、节能环保、生物医药等领域外资的支持力度，降低企业用地、用能、物流、融资等综合成本，鼓励地方政府加大配套力度，建立“制造+服务”的全产业链招商模式。积极建立与相关国家的投资协定框架，构建紧密区域供应链伙伴关系，吸引欧美外迁企业落户，增强与企业的供应链黏性，避免“脱钩”“断链”。
推动传统制造业利用外资转型升级，并向中西部转移。中西部地区承接加工贸易转移潜力大，应发挥自贸试验区、边境经济合作区、沿边开发开放试验区等开放平台的带动效应，形成制度创新高地和引资高地。加强口岸、交通、通信等基础设施建设，发挥西部陆海新通道、中欧班列的国际大通道作用，强化沿线铁路、公路、机场、港口等建设，降低中西部地区通往东盟和欧洲的贸易物流成本，推动加工贸易在边境口岸、交通枢纽落地。完善工业园区配套体系，促进集群发展，推动当地配套企业嵌入外资产业链。积极扩大生产性服务业开放，依托加工贸易引进跨国公司研发中心、结算中心、数据中心，推动产品升级和价值链升级，形成东中西部融合发展的外资产业链布局。
建设高标准的市场化、法治化、国际化营商环境。把营造公平竞争的市场环境和稳定、透明、可预期的政策环境作为优化营商环境的重中之重。全面落实准入前国民待遇加负面清单管理，取消不合理的审批和资质要求，做到既准入又准营；确保外资企业平等获取各类生产要素、享受产业政策，确保在项目招投标、政府采购、产业补贴等方面待遇平等；加快建设全国统一大市场、落实“全国一张清单”准入，消除区域要素流动限制性壁垒，加强区域政策协调。完善国际化争端解决机制，鼓励自贸试验区设立国际商事法庭、知识产权法庭，引进国际仲裁机构。持续深化“放管服”改革，提高政府服务效能，促进人员、资金、数据等要素跨境自由流动，为跨国公司研发、服务和运营创造有利环境。
营造有利于开放创新的政策环境和法治环境。以更优惠的财税政策和知识产权激励引导外资企业扩大技术进口、增加研发投入、设立全球或区域性研发中心，推进高标准知识产权保护，为吸引全球人才、技术提供保障，尤其要顺应数字经济发展，推动数据知识产权立法，严惩侵权盗版、恶意商标注册、窃取商业机密、网络剽窃等违法行为。
（作者：王晓红，系中国国际经济交流中心科研信息部副部长、教授）