党的十八大以来,我国新型城镇化建设在要素集聚、产业发展、公共服务、土地利用、空间布局、人与自然关系等方面取得了一系列重要成就。城市集聚效应不断释放,有力支撑经济中高速增长;二、三产业协同发展,创造巨量城市就业机会;户籍人口城镇化加快,公共服务水平明显提升;城市土地利用效率提高,土地城镇化、人口城镇化的协调性增强;城镇空间格局进一步优化,城市群、都市圈逐步成为城镇化主要形态;生态环境治理力度显著加强,人居环境明显改善。2021年,我国常住人口城镇化率提升至64.72%,大量资源要素伴随人口向城市集聚。在供给侧,形成规模经济和范围经济,激发创新活力;在需求侧,推动消费不断扩大和升级,有效拉动城市投资。新型城镇化建设成就斐然,有力支撑了我国经济持续增长和居民生活水平不断提升。
进入新发展阶段,城镇化建设的基础条件和任务要求发生重大变化,需在总结以往成就和经验的基础上,分析新情况新挑战,明晰推动新型城镇化高质量发展的目标导向和推进思路。
找准关键问题
“十四五”时期,新型城镇化建设面临一系列新情况新问题,需采取有效措施妥善应对。
第一,经济结构深度调整促使城市主导产业变迁,要避免制造业空心化和服务业低端化。产业是就业和税收的源泉,为城市发展提供物质基础;城市发展又会改变自身禀赋结构,要求产业随之转型升级。从发达国家经验看,城市能否实现持续发展在很大程度上取决于其主导产业能否顺应资源禀赋结构的变化完成转型。近年来,我国劳动力与土地成本快速上升,传统劳动密集型制造业的优势逐步弱化,迫切需要培育新的主导产业、形成新的产业优势。新发展阶段的城镇化建设需避免出现制造业空心化、服务业低端化,要更多依靠人才红利,发展先进制造业、高端服务业等高附加值产业。
第二,人口等各类资源要素将继续向城市集聚,要注意化解“大城市病”和“中小城市发展能力不足”等问题。从发达国家经验看,城镇化率突破60%之后,仍有很大发展空间,城镇化主要形态由单个城市扩大转变为城市群、都市圈发展。近年来,我国人口加快向中心城市集聚,而部分中小城市人口持续外流、增长动力减弱,出现“大城市病”与“中小城市发展能力不足”并存的现象。对此,需通过打造高质量发展的城市群、都市圈,实现中心城市与周边城镇协调发展。
第三,公共事务跨界属性明显增强,要突破传统界限分明的属地管理体制对协同治理的束缚。从发达国家经验看,在城镇化中后期,各类城市问题容易集中出现。比如,日本在城镇化中后期就曾出现严重的“大城市病”,并且人与自然关系较为紧张。随着越来越多的治理问题突破传统行政区划边界而成为跨界公共事务,一些发达国家开展了地方协同治理的实践。近年来,我国也有越来越多的治理问题成为跨界公共事务,同传统界限分明、各主一方的属地管理体制愈发不相适应。无论是大气污染治理、大江大河生态保护,还是流行性疾病防控,都亟需加强地方政府间的协同配合。
明确目标导向
一系列新情况新问题都要求城镇化建设从以效率为主转向统筹效率、公平、环境保护和安全稳定。“十四五”时期,城镇化建设需以高效、包容、可持续和富有韧性为目标导向。
高效的城镇化,意味着在城市建设中用更少的资源要素创造更大的社会财富。这将为城镇化构筑坚实的物质基础。新发展阶段提高城镇化的效率,必须改变传统高投资、高负债、摊大饼式的城市建设路径。一方面,要更加注重提高资源配置效率,优化城市内部和城市之间的空间布局,进一步发挥规模经济和范围经济效应。另一方面,要更加注重提高城市创新能力,促进资源要素自由流动、人员之间交流互动和创新型企业发展,推动产业协同升级。
包容的城镇化,意味着让人民群众更公平地分享城镇化发展成果。这是以人为核心的新型城镇化的题中之义。新发展阶段提高城镇化的包容性,要继续推进户籍人口城镇化,特别是要加大公共服务领域投入,扩大公共服务覆盖面;要促进大中小城市协调联动发展,让身处不同区域、不同规模城市的居民生活水平趋于一致。
可持续的城镇化,意味着城市宜居性进一步增强,城市开发的范围和强度同资源环境承载力相匹配。这将为城市长期发展提供重要保障。新发展阶段提高城镇化的可持续性,需进一步推动生产方式绿色化,通过更加严格地执行环保标准,引导构建绿色产业体系;以更大力度推动生活方式绿色化,发展绿色消费、绿色出行,促进资源节约、循环利用;不断优化城镇化空间布局,促进人口和要素向优势地区、资源环境承载力强的地区集聚,同时也要注意控制大城市、特大城市人口密度。
富有韧性的城镇化,意味着城市发展的韧性不断增强,持续提升防范化解突发风险的能力。这将为城镇化创造稳定可预期的发展环境。新发展阶段提高城镇化的韧性,关键是让城市系统在各类突发风险出现时,能最大程度保护人民生命安全和身体健康,最大限度减少突发风险对经济社会发展的影响,有能力在较短时间内恢复城市功能,并通过自我完善更好应对未来可能出现的风险。对此,要在“硬件”上加强城市防灾减灾基础设施建设,实现超前规划、统一布局、高标准建造、高效率使用;在“软件”上提升城市治理水平,丰富和增强防范化解各类风险的资源、工具、政策和能力储备,特别是加强政府各层级、各部门以及不同城市间的协同性;在“动态”上增强城市发展的适应性,使城市系统能根据内外部环境变化持续优化形态、结构和功能。
理清推进思路
我国处于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的重要时期,推动新型城镇化是当前和今后的一项重要工作,需立足新发展阶段、贯彻新发展理念,理清推动建设的主要思路。
一是将城市群、都市圈作为新发展阶段城镇化建设的主攻方向。立足新发展阶段,更好破解城镇化面临的新矛盾新挑战,应把城市群、都市圈作为城镇化建设的重点。要依托中心城市高端要素集聚优势,发展先进制造业与高端服务业,促进中心城市与周边城镇分工互补;要加强城市群内部的高效连接,构建具有同城效应的通勤圈,疏解中心城市人口集聚压力,辐射带动周边中小城镇发展;要逐步缩小中心城市与周边城镇在公共服务数量和质量方面的差距,积极探索在城市群内部率先实现基本公共服务均等化;要完善决策协调和利益平衡机制,促进区域内各城镇在公共事务方面实现协同治理。
二是以推动区域一体化发展和优化生产力布局作为新发展阶段城镇化建设的重要抓手。一方面,以城市群、都市圈为重点区域,打破各类显性和隐性市场壁垒,统一规划、共同建设、合作运营交通基础设施,促进产业体系跨地区有机衔接,实现创新资源有效整合和共享,增强协同治理法治化水平,提升公共资源供给效率和均衡性。另一方面,依托中心城市优化生产力布局,促进城市群、都市圈之间协同联动发展,增强区域发展平衡性协调性,加大对中西部中心城市的支持力度,提升其发展能力,实现主导产业转型升级,进而带动周边城镇发展。
三是积极打造地区之间既有良性竞争又有横向协作的城镇化推进模式。在保持地方政府能动性的同时,大力优化营商环境,强化区域规划的硬约束,避免出现地方无序竞争和产业同构。与此同时,加强地方间合作的广度和深度,使地方合作的范围覆盖招商引资、环境保护、民生建设等多个领域,通过完善相关制度来提高合作的稳定性,通过改革考核机制来增强合作的内生动力。
(作者单位:国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部)