“套路深”的大城市走向何方
——国外大城市远景规划及启示
作者：李国平、杨艺(分别系北京大学首都发展研究院院长、北京大学政府管理学院博士研究生）
引言
近年来，纽约、伦敦、东京、新加坡等大都市先后发布了远景规划，其中的一些目标和愿景对我国大都市制定远景规划有借鉴参考价值。虽然各城市远景规划的侧重点有所差别，但均提出要抢占未来全球城市发展的制高点，引领全球发展。
1.纽约：多样且包容的城市
2019年4月，纽约市发布《一个纽约2050：建立一个强大且公正的纽约》，在最新版规划中提出要建设一个强大且公正的城市。该规划非常关注纽约作为多元化国际大都市所面临的不公平加剧、基础设施需求增加等问题，因此尤为强调多样性和包容性的理念。规划提出，通过建设平等教育系统，确保每个地区、社区、街道和学校的学生都能享受公平卓越的教育；通过建立包容性经济，为来自世界各地的移民提供在纽约的安身之地与立业之本，实现广泛的社会效益。
该规划具体提出以下发展举措：一是多样决策参与，促进社会层面的正义和平等，重新建立政府公信度。欢迎来自世界各地的新人，让他们享受到和当地居民一样的待遇，使所有人参与到纽约市政的决策进程当中；二是包容的经济，通过增加就业岗位和提高工资水平来刺激经济发展，以公平合理的工资和福利政策保障市民的基本收入，切实扩大普通工人的决策权、参与权和发言权；三是活力的街区，完善社区规划，确保每个纽约人都能拥有安全可靠并可负担的住房，保证所有社区都建有公共活动空间和文化交流中心，以强化社区的共同责任意识；四是健康的生活，创造并推广健康的社区环境，保障每个社区周边都建有配套的医疗设施，保证高质量、可负担且可达性高的卫生医疗设备。五是公平卓越的教育，规划促进幼儿园、小学和中学更为平均地分布在城市的各个社区，提升学校的文化多样性和包容性，尤其推动纽约市的儿童教育成为全国先驱；六是宜人的气候，降低碳排放并积极发展清洁能源，加强社区、建筑物和基础设施的防水性，使之能从灾害中快速恢复，为气候变化建立更加健全的问责和司法系统；七是高效的出行，通过建立更为现代化的纽约大都会交通运输网络，有效缓解交通拥堵，确保纽约市的街道安全与通畅，强化地区之间的交通联系；八是现代化的基础设施，对城市核心基础设施进行前瞻性投资，强化数字基础设施建设以满足当今时代的新需求。
2.伦敦：建设“顶级全球城市”
2015年3月，伦敦市发布《伦敦规划——伦敦空间发展战略》，以大伦敦（Greater London）为规划对象，提出到2036年建设成为“顶级全球城市”，为其全部公民和企业增加机会，达到最高环境标准和生活质量，并引领世界应对21世纪城市挑战，特别是气候变化的挑战，成为世界城市领军者。大伦敦属于单中心、同心圆式空间结构，采取放射路与同心环路直交的交通系统。因此，新版规划的核心开发策略是寻求一种整合的、多中心路径来实现其发展目标。具体提出以下发展举措：
城市空间布局方面，在伦敦的中央活动区域（CAZ）推行全球战略，支持不同区域的融合与交流，形成世界上最具吸引力和竞争力的商业核心之一；改善内伦敦独特的环境、社区和公共领域，确保合适的健康生活与工作空间；提高外伦敦的生活质量，增加地方经济的发展机会，满足外伦敦的运输要求；加强大伦敦都市圈与区域内的有效合作，推动地方当局和机构就英格兰东部和东南部的安全可持续发展管理展开充分协商。
人口发展方面，政府与伦敦行政区和自愿社区部门合作，提供能够满足特定群体和社区需要的设施和服务；建设更多的住房，以负担得起的价格满足居民的住房需求，计划在2015—2025年整个大伦敦都市圈共新建423887套住房；寻求和市镇、相关机构的合作，实现最大化保障性住房供应，确保伦敦平均每年有至少17000套保障性住房。其中，60%的保障性住房供给应以社会可承受的租金出租，40%用于中等租金或销售。
经济发展方面，促进经济的持续发展和日益多样化，为中小企业、志愿和社区部门提供配套的基础设施和环境支持；利用过剩的工业用地指标，在适当的位置增加社会基础设施供给，助力中心城区振兴；支持旅游经济增长，充分考虑游客的商业和休闲需求，改善伦敦外的旅游产品的供应范围和质量，到2036年增加40000个酒店房间，其中至少10%配备轮椅；加强与战略合作企业的合作，增加就业机会，解决低端劳动力市场的就业问题。
应对气候变化方面，明确各类建筑的二氧化碳减排目标低于国家建筑法规中所列的目标排放标准，分别在2016年和2019年实现民居和非民居建筑的“零碳排放”；到2025年，伦敦的二氧化碳排放量减少60%；到2024年，伦敦25%的热量和电力通过地区分散能源系统产生；到2036年，实现零生物降解和可循环废物处理。
3.东京：为居民提供幸福生活
2015年2月，东京都发布《创造未来——东京都长期展望》，规划到2030年建设成为“世界第一城市，即能为居民提供最大幸福的城市”。为实现这一远景目标，一要举办史上最佳的奥运会和残奥会，二要实现东京的可持续发展。2017年9月，东京发布《都市营造的宏伟设计——东京2040》，最新版规划提出要实现“安全城市、多彩城市和智慧城市”发展愿景。
该规划高度重视日本日趋严峻的少子化和高龄化问题。针对少子化，规划分析了日本生育率低的主要原因（婚姻和生育的价值观多样化、抚养子女的经济和精神负担以及对未来的忧虑等），提出将采取多种政策逐渐消除抚养孩子的重担，例如要求公司和社区设置育儿设施、鼓励远程工作等工作方式。目标是在家庭联系和社会的支持下，摆脱出生率下降的局面，将总和生育率提高到发达国家的最高水平2.07。针对高龄化现象，规划认为随着医疗技术的发展，寿命大大提高的“超龄化社会”将会出现，平均预期寿命和健康预期寿命均超过90岁。规划提出将创造一个对老年人友好的环境，使活跃的老年人能按自己的意愿工作。通过护理假等手段，使家人能平衡护理与工作，从而实现人们寿命长达100岁的“健康长寿社会·东京模式”，使东京成为21世纪都市发展的范例。
此外，规划还提出了以下发展举措：一是实现人、物、信息的自由交流。进一步完善机场、铁路和道路功能，切实解决电车超员问题，减少道路拥堵，形成高度合作的高效物流网络。二是创建对抗灾害风险与环境问题的城市。持续健全地使用城市基础设施，减少城市整体能源负荷，使得在发生灾害时仍可以进行正常的城市活动和居民生活，实现社会可持续发展。三是提供所有人都可以生活的场所。建设符合多种生活方式的生活场所，妥善使用优质的住宅储备，创造形成多样的社区空间，重点将多摩新市区重建为生活富裕、充满活力的城市。四是创建四季都有绿水青山的城市。鼓励培育具有活力的城市农业，创造能享受水边风景的城市空间。五是通过艺术、文化、体育创造新魅力。弘扬城市传统历史文化，创新活用东京奥运会的竞技设施。
4.新加坡：关注可持续发展
2019年3月，新加坡市区重建局发布最新版总体规划草案（2019），提出要建设“全球商业和金融中心、宜居包容可持续发展的城市”。根据规划，中心区打造为全球商业和金融中心的所在地，中央区域建设为有活力的城市生活、丰富的遗迹以及接近大自然的宜居城区。规划尤为强调塑造可持续发展的生活方式，通过景观置换、垂直绿化等方式改善城市生态环境，例如利用雨水收集系统作为清洁用水，可将能源利用效率提升30%。具体提出以下发展举措：
一是宜居和包容的街区。构建儿童友好和老年人友好的社区，利用大数据分析，预测未来对儿童保育和老年人护理的需求，并对现有设施进行评估；建屋局设计一系列新住房类型，给予居民更丰富的住区选择，为所有年龄段的人提供更愉快、更高质量的生活环境；新镇规划和设计强调智慧和可持续的理念，以科技为动力，为居民带来更加方便和自然的环境，将住宅项目与城市绿化和屋顶花园相结合；规划建设自行车道，鼓励慢行交通方式，打造优质公共空间。
二是打造本地枢纽和全球门户。空间布局方面，构建北部门户、东部门户、西部门户和中央地区四个主要门户，在中央商务区以外打造新的商业节点，在靠近生活区的区域创造更多的就业机会，支持更为广泛的经济增长。复兴传统街区，结合城市更新的手段打造新的公共空间，通过场所营造、社区故事板和遗产步道、历史文物展示等公众参与的手段传承地区历史和记忆，为传统街景注入新的服务设施，增添鲜明的城市特色。
三是便捷高效的交通体系。新加坡的轨道网络是公共交通的支柱，未来MRT轨道交通线路的长度将是现在的2倍，将有更多人享受到轨道通勤的便利，实现家庭、单位与轨道交通站点10分钟步行可达；增加公共汽车的综合交通枢纽和新的公共汽车路线，减少转乘巴士次数；在道路规划设计中为公共交通和慢行交通提供更多的空间，开辟更多的步行和自行车专用路并形成网络，优化行人环境和公共交通体验。
四是发展可持续和有韧性的未来城市。建立闭合资源循环系统，在产品生命结束时对资源进行回收和再利用，从而减少资源消耗和废物产生量；实施“新加坡四大水喉”国家战略计划，确保供水系统的持续投资；实施新版的地下空间详细控制方案（SDCP），更加合理地规划城市地下空间；积极发展可再生能源和更清洁的燃料，减少能源使用，提高能源利用效率，到2030年将排放强度降低到2005年的36%。
5.他山之石可以攻玉
面向2035年远景目标，北京提出要基本建成国际一流的和谐宜居之都，首都核心功能更加优化；上海提出基本建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市；深圳提出建成具有全球影响力的创新创业创意之都，成为我国建设社会主义现代化强国的城市范例，率先实现社会主义现代化。这意味着，我国大都市不仅要建成全国最高标准的现代化城市，还应在全球范围内拥有重要影响力和竞争力，因此，应该借鉴国外大都市远景规划，制定出更能体现时代潮流、国际标准、城市特色的发展规划和远景目标。主要体现在：
第一，增强社会建设的多样性与包容性。纽约作为一个多元化的国际大都市，尤为强调多样性与包容性的规划理念，提出建设平等教育系统与建立包容性经济，实现更加广泛的社会效益。东京为了应对日趋严峻的高龄化、少子化问题，在规划中增加了一些人性化的社会制度设计，比如通过鼓励远程工作等弹性工作方式以解决育儿问题，通过设置护理假等新手段使得赡养老人与工作取得平衡等。我国大都市也更加重视社会建设，围绕“七有五性”，进一步促进教育、医疗等优质公共服务资源均等化布局，营造更为包容的良好社会氛围。同时，为积极应对未来老龄化社会可能带来的挑战，探索性借鉴东京等国外大都市的新方法、新举措，推动解决当前存在的养老等社会难题。
第二，推进海绵城市、韧性城市建设，尤其加强特大城市治理中的风险防控。纽约和新加坡在城市规划愿景中明确提出建设“可持续及有韧性的城市”，规划本身就体现了韧性城市建设的思想。东京为了应对频发的地震灾害，出台所有住房和工作场所储备应急食物等响应措施。本次新冠肺炎疫情的全球多点暴发给世界敲响了警钟，当前建立能够积极应对突发公共卫生事件的韧性城市比以往都更为紧迫。北京是首个把“韧性城市”纳入城市总体规划，其他大都市也应强化制度韧性规划和建设，进一步加强机遇意识和风险意识，健全完善城市防灾减灾体系，特别是公共卫生应急管理体系。通过加紧前瞻布局增强城市韧性，为应对未来的突发灾害做更加充足的准备。
第三，完善交通、公共安全等设施供给。东京规划中强调完善首都圈及周边地区的道路交通基础设施，比如从新宿到羽田国际机场从40分钟缩短至20分钟；从关越高速到东名高速从60分钟缩短至12分钟；羽田国际机场全年起降航班从44.7万架次增至约49万架次等。伦敦、新加坡等都坚持公共交通优先原则，实现不同交通方式的无缝对接，增加不同交通方式的协调作业，使不同交通方式之间的换乘更为便捷。新加坡则尤其注重步行等绿色出行道路网建设。我国大都市也在进一步优化交通条件，结合站城一体化促进城市道路更加畅通、方便和舒适。
第四，在经济发展方面，实现更高质量发展。纽约在规划中提出到2050年就业岗位由416.6万个增至498.6万个，其中创新产业岗位比重需由15%增至20%。新加坡计划构建若干创新品质生活商业集群及新一代工业区，在促进经济发展同时，使就业、商业和生活区更为接近。面向2035年远景目标，我国大都市应当坚持创新驱动发展战略，以科技创新作为新时期高质量发展的重要支撑。加速推进北京、上海、深圳等世界级创新城市建设，在人才、科技等方面保持较高投入，全面塑造发展新优势。通过世界级创新城市建设，不仅能够最大程度地吸引全球创新资源，还有助于未来掌握发展战略的主动权。
第五，在社区建设方面，提高居民住宅供给与生活质量。从国际经验来看，伦敦将在2036年前为所有公民提供最高环境标准和生活质量，新建42万余套住房，确保伦敦平均每年有至少1.7万套保障性住房。东京则提出保证全部学校、医院等建筑完成抗震加固，95%以上住宅完成抗震加固，并通过近1300所公立小学学区路线覆盖监控摄像以强化公共安全保障。面向2035年远景目标，我国大都市一方面要进一步降低城市中心区人口密度，提高居民的生活便利度；另一方面在外围地区也可以借鉴新加坡的高密度、绿色健康的社区建设理念，在解决住房保障问题的同时，强化社会公共服务管理，提升社会文明程度。
第六，在生态建设方面，提高生态空间品质，建设绿色城市。从国外大城市生态领域的远景目标来看，伦敦提出到2025年二氧化碳排放量减少60%，并明确各类建筑的二氧化碳减排目标；东京提出到2024年PM2.5浓度达到空气质量标准，到2030年能源消耗降低30%；纽约提出到2050年废弃物排放总量减少90%，温室气体排放量减少80%，PM2.5浓度减少20%；新加坡规划中非常注重城市绿化率和滨水步道建设，打造城市绿地空间，并通过采用循环方法努力迈向零浪费。面向2035年远景目标，我国大都市也应当将应对气候变化和生态环境可持续发展确定为城市未来发展的核心理念和重要目标，更加关注和重视生态建设和环境保护，实现城市的可持续发展。