编者按：本文刊载于《中国职业技术教育》2016年23期，人大复印资料《成人教育学刊》2017年第2期全文转载，是贵州省社科规划课题《终身教育立法的经济分析》（项目编号：15GZQN09）的阶段性成果。作者刘波为这个项目的负责人，贵阳中医学院人文与管理学院副教授，首都经济贸易大学博士后，研究方向为教育管理、教育法学。
[关键词]通过对近20年我国终身教育立法研究的理论反思与实践考察发现，在理论方面存在范式尚未形成，学术队伍单薄，过度依赖“理论移植”等问题；在实践中存在整体重视不够，本土特色不彰，经费缺乏刚性约束，责任主体不明等问题。推动我国终身教育立法要从加强理论研究，注重国家顶层设计，引导地方政府创新，形成“官校民”多方参与格局。
[关键词]终身教育;立法理论;立法实践
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》将“构建体系完备的终身教育”作为我国2020年要实现的五大具体战略目标之一，对发展终身教育事业作出新的战略部署。通过立法以明确国家、社会、个人等不同主体的相应权利和义务，是世界各国促进终身教育发展的通例。追根溯源，国家致力于构建终身教育体系的构想肇端于1993年《中国教育改革和发展纲要》，1995年写入《教育法》第11条“完善终身教育体系”，同年国家教委成人教育司将“《成人教育法》立法论证”纳入年度工作重点，
然而历经20多年的呼吁、讨论、调研、提案，一部《终身教育法》“千呼万唤未出来”。本文通过梳理20年来我国终身教育立法的理论和实践，以反思我国终身教育立法的理论困境与实践难题，进而探求我国终身教育立法路径。
一、我国终身教育立法的理论反思与实践审视
终身教育关注人作为独特个体的生存、生活、生命，横贯于人“从摇篮到坟墓”的整个历程，终身教育立法则是从制度层面关切个体生命的成长，彰显教育公益性原则。终身教育立法的理论探究与实践探索，理应是相辅相成、共融共生的，以生动实践为理论提供源头活水，以扎实理论为实践提供有力支撑，但在具体实践中存在理论供应不足和实践探索不力的弊病。
（一）我国终身教育立法理论建构的回顾
1965年，保尔·朗格让将终身教育作为国际教育年12大主题之一，推荐给成员国[1]，终身教育思潮逐渐在世界各国蔓延。至上个世纪90年代中期，学界对终身教育立法的理论探索日趋升温，对终身教育立法的概念、原则、技术等提出了见仁见智的观点。
一是终身教育法的名称。法的名称反映了法律规范权利与义务的重点，是立法工作必须要明晰的要件。学界对终身教育内涵理解的分歧，体现在对这一法律名称的纠结和困扰上。目前，学界对终身教育法的名称主要有《终身教育法》、《成人教育法》、《终身学习法》、《继续教育法》四种提法，尽管立意各有侧重，但均指向教育过程的终身性和教育对象的全体性。《成人教育法》、《继续教育法》的称谓导源于上个世纪80年代以来，我国将“基本扫除青壮年文盲”作为重大教育方略，对成人教育特别是成人脱盲教育的重视，将这一职能划分到教育行政机关“职业与成人教育”部门，表现出强烈的行政主导倾向。《终身学习法》的称谓主要受彼得·圣吉的学习型组织理论的影响，至2002年党的十六大报告把“形成全民学习、终生学习的学习型社会”作为今后20年全面实现小康社会的重要目标之一，学者提出以《终身学习法》更多地倾向于保障公民的学习权，切合当时的政治背景。张竹英从法的名称确定应符合规范化、科学化、合理化要求进行分析，提出宜采用《终身学习法》称谓[2]。学界在这一问题上的分歧，绝非仅仅是表面上的称谓之别，实质彰显出终身教育立法的立意、重点和责任的认知差异。
二是终身教育法的立法原则。立法原则体现了创制法律的出发点，是贯彻于整个法律体系的“灵魂”。学者对终身教育立法原则的认识，有从法律功用出发，提出科学性、方向性、全体性、实用性原则。有从教育公平出发，提出符合教育发展规律、兼顾公平和效率、统一性与灵活性相结合、与相关法律相协调原则。有从终身教育法律在法律体系中的结构出发，提出适应性、配套性、可操作性原则。也有论者对终身教育的公益性原则的认识上，产生较大分歧。[3]不同学者所秉持的立场在本质上并不相互抵牾，在逻辑框架和内在里路上具有相通性，这些从不同视角辨析终身教育立法架构，反映了学界对终身教育属性和功能的定位不同，为我们从多元视角理解终身教育法提供了有益启示。
三是终身教育立法的哲学基础。追问终身教育立法的目的，实质是对终身教育本质的关注。终身教育立法的哲学基础直接关涉法的正当行，当前仍有不少人囿于“知识激增说”，或者“适应发展说”，随着学界对人在教育活动中主体地位的认识愈加深刻，也有学者倾向于将人本哲学作为终身教育的立法基础。李晓媛等认为，充分保证生命存在的尊严、努力保障生存技能获得的权利、最大限度地保证生活目标的完善是终身教育立法的必须哲学根基。[4]王洪才从个性哲学出发，认为终身教育体系建设应围绕“心灵解放”这一根本任务出发，使人成为自己的主人, [5]并对人的本质、存在的意义以及获致幸福的方式作了精辟分析。人性的回归与在场，使终身教育立法研究指向人自身，纾解了传统教育观念对人性、人格的遮蔽和疏离。
四是终身教育立法的比较分析。借鉴国外、境外终身教育立法经验，是推进我国终身教育立法的重要路径。就比较对象而言，学界主要集中于美国、日本、英国、法国、韩国、欧盟、加拿大、台湾等国家和地区的终身教育法的研究，认为我国终身教育立法实属必然，并从立法技术、经费保障、学分银行等维度，探讨这些国家和地区对我国终身教育立法的借鉴意义。也有学指出国外终身教育立法的不足，比如：吴遵民认为日本《生涯学习振兴法》与其它教育法律体系之间存在矛盾对立情况，指出我国终身教育应突出权利性和非功利性理念。[6]
五是终身教育立法的技术策略。运用立法原理阐释终身教育立法该谁做、做什么、怎样做的问题，其宗旨是提高立法效率，这涉及立法技术策略的选择。我国终身教育立法呈现出“雷声大、雨点小”现象，立法技术的不足是造成这一困局的重要原因。遵守《立法法》对立法权限、立法程序和立法前期准备工作的规定，是终身教育立法选择技术策略的一般要求。基于学界对终身教育的概念分歧，有论者提出终身教育立法在技术层面应注意以下几点：在总则部分对终身教育法的核心术语做出明确解释，以定纷止争；尽量避免一些宣言式、非规范的、空洞而无操作性的条款；应避免使用不规范的、非法律术语、政策性色彩过浓的语言等。[7]目前，立法技术的探究较为薄弱，表明学界对终身教育立法研究聚焦于终身教育立法必要性的探究，提出具体可行立法的技术有待提升。
（二）终身教育立法的实践回顾
自1995年《教育法》第11条提出“完善终身教育体系”，终身教育立法工作被多次纳入全国人大、地方人大和教育部的工作计划，也多次被写入教育部年度工作要点。福建、上海和太原等地相继出台《终身教育促进条例》等地方性法规，江苏、云南等已将《终身教育促进条例》列入地方立法计划，并提出立法草案。这些地方探索为国家立法提供了新鲜经验，对于制定国家层面的终身教育法律带来启示。
1、全国人大历次终身教育立法提案的梳理
全国人大公开资料显示，自1998年全国人大有终身教育立法的议案提出，多次被写入全国人大的审议报告。
表1.全国人大审议终身教育立法提案情况（1998-2015年）
| 时间 |
届次 |
提案及编号 |
全国人大审议结果 |
| 1998.12 |
第九届全国人民代表 大会常务委员会 第六次会议 |
加快继续教育立法的议案（第285号）；制定成人教育法的议案（第678号、736号） |
将继续教育、成人教育纳入终身教育体系之中，通过制定终身教育法来解决更为适宜有条件的地方，可先出台地方性法规，为国家立法提供经验。 |
| 2006.12 |
第十届全国人民代表 大会常务委员会 第二十五次会议 |
关于制定终身教育法的议案（第182、963、811号） |
制定终身教育法确有必要，教科文卫委员会将继续推动终身教育的立法工作。 |
| 2007.12 |
第十届全国人民代表 大会常务委员会 第三十一次会议 |
关于制定继续教育法的议案（第467号） |
教育部牵头起草的终身学习法草案，目前已完成立法可行性论证报告和法律草稿。我委将继续关注立法工作的进展情况。 |
| 2008.12 |
第十一届全国人民代表 大会常务委员会 第六次会议 |
关于制定终身教育促进法的议案（第400号） |
教育部已成立了终身学习法草案起草小组，完成了前期立法调研，并形成草案初稿及其立法说明，并通过多种方式广泛征求社会各界的意见，修订和完善终身学习法草案。 |
| 2009.12 |
第十一届全国人民代表 大会常务委员会 第十二次会议 |
关于制定全民素质教育法的议案（第515号） |
代表提出的立法方案，与正在研究制定的终身学习法的立法宗旨、调整范围大体相同，可以把制定全民素质教育法纳入终身学习法的立法框架，统筹考虑。 |
| 2010.12 |
第十一届全国人民代表 大会常务委员会 第十八次会议 |
关于制定社区教育法的议案（第491号）；关于制定家庭教育法的议案(第431号) |
国家中长期教育改革和发展规划纲要明确提出了制定终身学习法的要求。目前教育部正在研究起草该法。 |
| 2011.12 |
第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议 |
关于制定终身教育法的议案（第191号、第350号、第531号、第563号） |
教育部已于2006年开始研究终身学习法的制定工作，初步提出了法律草案。教科文卫委员会将积极推动立法进程。 |
| 2012.12 |
第十一届全国人民代表 大会常务委员会 第三十次会议 |
关于制定全民终身教育法的议案（第32号）；关于制定终身教育促进法的议案（第466号） |
教育部于2006年开展终身学习立法研究。教科文卫委员会将继续积极关注终身学习立法工作进程。 |
| 2013.12 |
第十二届全国人民代表 大会常务委员会 第六次会议 |
关于制定终身教育法的议案（第98号） |
教科文卫委员会将积极关注法律起草工作进展情况，并建议全国人大常委会适时将该法列入立法计划。 |
| 2014.12 |
第十二届全国人民代表 大会常务委员会 第十二次会议 |
关于尽快制定终身教育法的议案（第61号）。 |
制定终身教育法律十分必要。目前，教育部已有初步法律草案，准备在总结终身教育体制机制建设试点经验和地方推进终身教育制度性成果的基础上继续研究修改。教科文卫委员会将密切关注法律起草工作进展，积极推进立法进程，适时列入全国人大常委会年度立法工作计划。 |
| 2015.12 |
第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过 |
关于制定终身教育法的议案2件（第240号、417号）。 |
2015年8月，在十二届全国人大常委会第十六次会议审议的教育法修正案（草案）中，已增加了有关终身教育方面的专门规定。教育部正在积极推进终身教育体制机制建设试点工作，地方立法已经先行，为终身教育立法工作做好前期准备。建议适时将该法列入立法计划。 |
（资料来源：全国人大网。其中1999-2005年，全国人大网未公布终身教育立法相关资料）
自2006年至2015年，终身教育立法连续10年被代表提案并经全国人民代表大会常务委员会审议，最多时2011年有4项相关议案被代表提出，表明终身教育立法已成为社会各界广泛关注的热点。一个值得关注的现象是，无论是代表的提案名称，还是教育部、全国人大教科文卫的回应，终身教育法的名称从最初的终身学习法、继续教育法、终身教育促进法、全民素质教育法、社区教育法等不同提法，至2011年后形成相对统一的终身教育法称谓，这反映出教育立法实践伴随着教育立法理论深化和实践推进，逐渐形成对终身教育立法名称和功能认知的趋同。
2、教育部终身教育法的立法准备工作
按照我国现行管理体制，终身教育立法工作的前期调研、提出草案、议案等环节，国家教育部均参与其中并担当重要职能。自1999年开始，教育部几乎每年将终身教育立法写入年度工作要点，以推进终身教育观念普及和法律体系构建。
表2.教育部年度工作要点涉及终身教育立法情况（1999-2015年）
| 年度 |
来源 |
具体提法 |
| 1999 |
教育部1999年工作要点 |
加快教育现代化和信息化建设步伐，尽快建立覆盖全国的现代远程教育网络，构建终身学习体系 |
| 2000 |
教育部2000年工作要点 |
加快实施现代远程教育工程，为构建终身教育体系奠定坚实基础 |
| 2001 |
教育部2001年工作要点 |
加快教育信息化步伐．构建终身教育体系，提高教育现代化水平 |
| 2002 |
教育部2002年工作要点 |
无 |
| 2003 |
教育部2003年工作要点 |
研究起草《终身教育法》 |
| 2004 |
教育部2004年工作要点 |
开展起草《终身学习法》的可行性研究 |
| 2005 |
教育部2005年工作要点 |
无 |
| 2006 |
教育部2006年工作要点 |
完善高等教育自学考试制度，积极发展现代远程教育，推动发展继续教育和终身教育。 |
| 2007 |
教育部2007年工作要点 |
无 |
| 2008 |
教育部2008年工作要点 |
加快起草《终身学习法》工作进程。 |
| 2009 |
教育部2009年工作要点 |
加快起草《终身学习法》，深入落实我部制定的教育立法规划。 |
| 2010 |
教育部2010年工作要点 |
加强终身学习网络和服务平台建设。探索建立学习成果认证和“学分银行”制度，搭建终身学习“立交桥”。 |
| 2011 |
教育部2011年工作要点 |
积极搭建终身学习“立交桥”。推进继续教育国家制度建设。 |
| 2012 |
教育部2012年工作要点 |
印发关于推进社区教育的意见，开展各类学习型组织建设试点和“全民终身学习活动周”。 |
| 2013 |
教育部2013年工作要点 |
启动终身学习法研究工作。 |
| 2014 |
教育部2014年工作要点 |
无 |
| 2015 |
教育部2015年工作要点 |
推动各地开展学习型城市建设，办好2015年全民终身学习活动周。 |
（资料来源：教育部网站等）
从以上统计看出，教育部几乎年年将终身教育（终身学习）立法及相关工作作为年度工作要点。其中，3次明确提出起草《终身学习法》，1次明确提出起草《终身教育法》，出现这种情况的原因在于：2002年中央提出学习型社会，此后教育部把制定实施《终身学习法》作为推进学习型社会的重要举措，反映出教育立法与政治的紧密联系。本文认为，对终身教育立法名称的选择应基于保障公民的受教育权维度进行分析，而不能从时代背景的主流政治意识形态研判。此外，教育部在年度工作要点中，也提出了推进继续教育、社区教育、学分银行、全民终身学习活动周等举措，这些做法对于普及终身教育理念、加快终身教育立法研制具有推动作用。
3、地方终身教育立法的实践
2005年以来，福建省（2005）、上海市（2011）、太原市（2012）、河北省（2014）和宁波市（2015）相继颁布了《终身教育促进条例》，成为国内先行的终身教育立法地区，地方教育立法实践为国家教育立法提供了有效借鉴。“两省三市”涵盖了沿海省份、直辖市和内地省会城市等不同类型的区域，具有一定的典型性和代表性。
表3.我国地方终身年教育立法实践
| 地区 |
适用范围 |
定义 |
原则 |
立法目的 |
| 福建省 （《福建省终身教育促进条例》 2005） |
本省行政区域内现代国民教育体系之外有组织的终身教育活动 |
未定义 |
未明确 |
为发展终身教育，鼓励终身学习，提高公民素质，促进人的全面发展 |
| 上海市 （《上海市终身教育促进条例》2011） |
本市行政区内除现代国民教育体系以外的教育培训活动 |
未定义 |
未明确 |
为了满足市民终身学习的需求，发展终身教育事业，推进学习型社会建设，促进人的全面发展 |
| 太原市 （《太原市终身教育促进条例》2012） |
本条例适用于本市行政区域内除现代国民教育体系外的终身教育活动。 |
本条例所称终身教育，是指由国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业等组织依托各类教育资源开展的社区教育、职工教育和农村成人教育等活动。 |
政府主导、社会参与、统筹协调、资源共享 |
为了满足市民终身学习需求，发展终身教育事业，推进学习型社会建设，促进人的全面发展 |
| 河北省 （《河北省终身教育促进条例》2014） |
本省行政区域内现代国民教育以外各级各类有组织的教育培训活动，适用本条例。 |
未定义 |
政府主导、社会参与、资源共享、协调发展 |
为健全终身教育体系，建设学习型社会，满足公民终身学习需求，促进人的全面发展 |
| 宁波市 （《宁波市终身教育促进条例》2015） |
本条例适用于本市行政区域内终身教育活动。 |
本条例所称终身教育，是指除现代国民教育体系外，各类有组织的教育培训活动。 |
政府主导、社会参与、统筹协调、资源共享 |
为了满足市民终身学习需求，促进终身教育发展，推进学习型社会建设 |
（资料来源：福建、上海等省<市>人大网）
结合相关信息可知，我国地方人大终身教育立法的探索步伐不断加快，另有部分省市明确提出已着手终身教育立法相关工作。随着终身教育理念的普及和立法技术趋于成熟，在未来一段时期内，省（市）层面的终身教育立法将出现一个高潮期。进一步比较分析“两省三市”终身教育立法特征可知：一是在适用范围上，“两省三市”《条例》均指向“国民教育体系外”的教育或培训活动，有意将《终身教育法》与《教育法》区别开来，终身教育立法更多地蕴含了非学历和职后教育的意味，这一有意为之而不予申明的举动，恰恰昭示着我国终身教育立法理论与实践的尴尬之境：终身教育立法范围是否需要将学校教育、家庭教育纳入其中？然也，则与《教育法》何异？非也，则何以体现“终身”之旨？这是立法理论界与实务界首要面对的问题。二是在工作原则上，太原市、河北省、宁波市等表述几近相同，均强调政府在发展终身教育事业中的主导作用，并鼓励社会力量的参与。三是在立法目的上，福建省、上海市、太原市、河北省采取个人本位，落脚点在促进人的全面发展；宁波市采取社会本位，落脚点在学习型社会建设。在具体条款规定上，各地各有异同之处，比如：太原、河北、宁波等地均明确了法律责任的追究，反映出地方人大强调法律落实的制度设计初衷。这些立法实践为国家层面出台终身教育法提供了启示。
二、我国终身教育立法理论与实践的困境解析
从全国人大、教育部的顶层设计、擘画蓝图，到各地人大热心参与、积极实践，我国终身教育立法工作取得了一定进展。然而，国家层面的终身教育立法历经20年艰难探索，始终未取得实质性突破；地方性终身教育条例采取回避态度，未能直面一些关键难题，尚未解决诸多体制性难题。有学者认为，我国终身教育立法有“三难”，即：是“大教育法”还是“小教育法”的概念界定之难，是“一般法”还是“特别法”立法重点选择之难，是“教育法”还是“学习法”规制对象确定之难，[8]一定程度上揭示了终身教育立法未取得突破的根由。法律作为维护和保障权利、明晰和监督义务的要件，其本质乃是资源的调节和分配，终身教育立法困境不仅仅是概念上的分歧、实践的差异，而涉及到终身教育立法理论和实践面临的诸种困境。
（一）终身教育立法理论研究供给不足
早在先秦时期我国就有“吾生也有涯，而知之无涯”的终身教育思想萌芽，但现代终身教育立法理论滥觞于联合国教科文组织和其他国际机构的积极推广，尚未建构起具有中国气派、中国风格、中国立场的终身教育理论体系，因而理论对实践的指导作用甚微。
1、理论范式尚未形成
长期以来，由于人们对终身教育重要性认识不足，导致学界对终身教育研究滞后，概念术语、理论范式、分析框架等方面没有形成共识性的理论体系，导致学术交流和探讨存在自说自话、自圆其说等问题，缺少开展学术对话和交流的条件，甚至对涉及终身教育的基本问题的认知还存在较大分歧。比如：有的论者将终身教育视为成人教育、职业技能教育、终身学校教育等，有的论者提出国民教育体系与终身教育体系分属两个体系,[9]这些分歧表明，我国终身教育研究在基本概念、研究范围、逻辑框架、核心观点等方面缺乏共识，直接导致学术界缺乏有效的学术对话与交流。究其根本，现阶段我国教育事业发展主要关注各级各类普通学校教育，相对于学校教育处于“显学”位置，更容易引起研究者的关注并引起社会的反响，而终身教育关切公民健美人格的形成，于学校教育而言往往处于“替补”甚至“缺位”状态。作为教育者的教师与作为研究者的专家，对终身教育立法理论探索不够，致使理论发展相对滞缓。
2、学术队伍相对单薄
终身教育立法研究是个多学科交叉的特殊领域，客观上要求多学科专业背景的学术队伍共同参与，以推动终身教育立法理论研究的深化。然而，我国终身教育研究的学术队伍十分薄弱，主要表现在：一是终身教育研究人才培养相对匮乏。目前国内仅有福建师范大学设立了终身教育本科专业，从培养目标来看主要培养应用型的终身教育管理人才；终身教育硕士、博士层次的人才培养主要挂靠成人教育或职业教育专业，而国内设成人教育或职业教育的硕士、博士授予院校屈指可数。二是终身教育研究师资队伍不足。各师范院校教育科学院的现有教师队伍而言，普遍关注容易发表论文、拿课题、评职称的学校教育或学历教育相关研究领域，较少关注与学校教育改革发展关联不甚密切的终身教育领域。三是多学科背景的研究者稀缺。终身教育立法研究是一个涉及多个学科领域的交叉课题，需要教育学、法学、管理学、哲学、社会学等多个学科的共同参与。但是目前终身教育立法研究主要由教育学专业背景的学者参与，缺乏多维视角审视终身教育立法问题的多学科背景专业人才。
3、“移植”有余，“创新”不足
世界终身教育立法理论与实践为我国推动终身教育立法起到良好促进作用，但我国终身教育立法应基于中国国情、社情、教情进行制度构建，形成具有中国特色、中国风格、中国气派的终身教育法律。毋庸讳言，我国终身教育理论和终身教育立法理论在概念术语、逻辑框架和方法视角，过于依赖翻译或套用国外理论，忽视当下中国的历史情境，造成理论与实践脱节，无力承担起为实践提供支撑的理论困境。主要表现在：一是对西方终身教育立法理论研究失之于泛。对西方终身教育理论研究的现状和趋势解读不深入，理论解读缺乏广博视角，直接翻译西方终身教育立法理论著作不够丰赡。这固然有我国现阶段倚重于学历教育、学校教育的因素，更深层次的原因在于应试教育的制度惯性左右着教育研究的动向，使得研究者无暇旁及关注人自身发展的终身教育领域。二是对我国传统终身教育理论的挖掘失之于浅。我国终身教育思想可追溯至庄子“吾生也有涯，而知之无涯”，此后历经两千年而经久不衰、经典迭出，但学界对传统终身教育思想内涵的阐释缺乏力度，不少论者简单地把终身教育作为科举制度的“毒瘤”视之，以阶级斗争论抹煞了终身教育在历代教育思想中的传承与创新。三是对现代终身教育立法理论的研究视角狭隘。终身教育立法研究涉及教育学、法学、管理学、哲学等多个学科领域，多学科背景的学者广泛参与是推进这一研究主题不断深入的前提，但法学、管理学、哲学学科背景的研究者较少介入这一领域，致使研究方法和视野相对单一，提出的对策缺少针对性和可操作性，表现出学科本位和专业局限。
（二）终身教育立法实践探索创新不够
我国终身教育立法经由“地方实践←→国家推动”双向构建，从全国人大、教育部的顶层设计到福建等“两省三市”实践探索，为国家出台终身教育法提供了有益经验。但客观来看，终身教育立法在地方实践中创新力度不够，现有的“两省三市”地方性法规很多条款内容相近，缺少实质性的创新探索内容。
1、对终身教育立法的重视程度不够
地方终身教育立法采取“先行先试”，可为国家层面立法提供源头活水。现代终身教育思想从萌芽至今，历经半个世纪的接续发展已成世界教育改革主流趋势，但我国在省市层面对终身教育立法探索仍显不足，“两省三市”之于全国而言探索力度显然不足。在县（区）层面的地方人大对终身教育立法目前仍处于缺位状态，表明我国地方人大对终身教育立法的积极性不足，问题的实质可以归结为地方对终身教育立法的重视程度不够，将有限的财政性教育经费主要用于发展学校教育或学历教育，缺少对终身教育投入的立法动力。
2、未能彰显终身教育立法的本土特色
一部良法是普适性与适切性原则有机融合的统一体。法的普适性在于对法律现象背后的权利、义务关系的简约概括和准确界定，从而为判明法律责任提供公正依据。法的适切性则关涉适用范围内法律关系的调整和法律问题的处理。在国家终身教育立法缺位的状况下，地方立法应体现出立足实际、各具特色的理念，才能使地方立法实践为国家立法提供现实支撑的效果。福建等“两省三市”地方性终身教育法规侧重法的普适性，与本土终身教育发展实际关切的本土特色不够明显。比如：福建、上海、宁波等3地作为东部沿海发达地区，对区域内数量庞大的农民工终身教育权利重视不够，仅有寥寥数句原则性约定,缺少对弱势群体的实质性政策倾斜；河北作为内地第一个在省级层面立法的省份，具有重要的示范意义和探索价值，但该省出台的条例中将县级以上人民政府作为组织实施主体，对县级以上人民政府在不同法律客体中的责任划定不明晰，有可能造成不同部门之间相互推诿；太原市、河北省、宁波市等三地的立法原则表述近乎雷同，缺少因地、因时、因势立法的鲜明主张，凸显出立法主体自我角色定位模糊。
3、终身教育经费投入缺少刚性约束
强化终身教育经费保障是确保终身教育法落到实处的关键所在。“两省三市”对终身教育经费的投入从最初福建省提出原则性规定，之后提出更为具体的经费投入额度，体现出从畅明立法原则到提供执法依据的转轨。然而，仅有太原市以辖区内常住人口2元/年的额度要求列入政府经费预算。河北、宁波、上海等对地方政府提出“应当提供经费保障”等原则要求，而对企业提出“按照有关规定提取的教育培训经费，不超过工资薪金总额百分之二点五的部分，准予税前扣除”，“用于一线职工的职工教育经费所占比例应当高于百分之六十”等具体限定。换言之，地方终身教育立法对企业的经费投入责任追究可谓是有法可依，但对政府的经费投入责任追究出现法律漏洞，这反映出地方政府在终身教育投入上“政府主导”责任认识偏差，过度依赖企业、公益组织积极投入教育经费，违背了教育的公益性价值取向，有可能造成弱势群体、偏远地区的权利落空。
4、终身教育法律责任追究主体不明确
法律责任是指因违法行为或其他法律规定的事实的出现，一定主体应当承担的不利后果。[10]以时间为轴，“两省三市”对终身教育法律责任的界定呈现出逐渐清晰的过程。从2005年福建省提出“违反本条例第十九条、第二十条规定的，由有关行政部门按照法律法规规定处理”，至太原市（2012）、河北省（2014）将法律责任以独立章节形式予以强调，宁波市（2015）列举了“依法追究刑事责任”的四种情况，这在一定程度上保障了公民终身教育权利不被侵害。但进一步考察发现，这些法律责任缺乏明确的追究主体，宁波市提出“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”，到底由谁来追究法律责任？河北省提出“由县级以上人民政府有关行政主管部门或者监察机关责令改正”，太原市提出“由监察机关依法给予行政处分”，是按属地管理原则同级追究还是上级追究下级？出现法律责任追究主体不明确的原因，在于立法机关重视终身教育法的抽象价值和导向意义，即终身教育法的引导性大于惩戒性，故而虚置终身教育法律责任主体。从法律层级来看，国家层面的立法宜采用原则性表述，地方性立法对法律责任的追究主体、责任划定、责任实现等应当明确具体。
三、推动我国终身教育立法的进路
随着我国教育现代化水平的不断提高，保障公民终身教育权益是构建现代化教育体系、增强教育治理能力的应有之义，终身教育立法工作将会愈来愈亟迫。加强终身教育立法的理论研究和实践探索，为建立和完善中国特色的终身教育体系提供有力支撑，本文提出如下建议：
（一）加强理论研究，破解终身教育的理论困境
理论是行动的先导，终身教育立法理论探索应为立法实践提供有力支撑，形成富有中国特色的终身教育立法理论体系。一是构筑基于中国实际的终身教育立法理论体系。我国教育思想源远流长，翻看浩瀚的典籍，强调勤奋苦读、终身学习的例子不胜枚举，从孔子强调“我非生而知之者,好古,敏以求之者也”，到当下国家力主倡导的学习型社会，这些重要思想为我们构建现代中国终身教育理论体系提供了宝贵资源。在适度吸收和借鉴西方现代终身教育立法理论的基础上，系统梳理传统文化对终身教育思想的认识，以适应法的社会文化心理，不宜一味采取“嫁接”或“移植”西方终身教育理论。二是独立设置终身教育专业。在“教育学”一级学科目录下设置“终身教育”专业，培养从事终身教育研究和管理的专业人才，以专业建设带动人才培养，提升终身教育立法理论研究的专业化水平。三是成立终身教育研究专业学会和期刊。发挥学术团体和专业期刊的作用，搭建终身教育研究和交流平台，开展高水平学术交流，承接国家终身教育发展重大战略、探索法律实践难点问题，促进学术研究成果的转化，为政府提供终身教育立法的决策咨询服务。
（二）注重顶层设计，国家出台终身教育暂行条例
“两省三市”终身教育立法从地方层面创造了立法经验，为国家创制终身教育法律法规奠定了一定的实践基础。按照终身教育法在教育法律体系中的地位和功能，目前由全国人大常委会出台终身教育暂行条例为宜，明确终身教育的组织实施、保障措施、监督管理、法律责任等，为推动地方立法提供上位法依据。一是明确地方政府为终身教育的实施主体。按照我国现行管理体制，将地方政府作为推动终身教育发展的责任主体，有利于发挥政府统筹全局、协调各方的作用，以确保终身教育推进过程中的战略规划、资源配置、师资队伍等问题得到妥善解决。受教育权在我国是宪法赋予公民的一项基本权利,国家层面的终身教育法律应保障公民终身接受教育的权利，特别是要维护农村、低收人家庭、流动人口等弱势群体平等终身受教育的权利，以凸显国家在终身教育事业中的投入责任。二是制定终身教育发展的具体措施。在辨明终身教育与学校教育、学历教育、社区教育等不同范畴教育关系的基础上，明确终身教育的经费投入的责任主体，构建政府为主、多方投入、共同参与的终身教育保障体系，并以法律形式将公共教育资源引入终身教育领域，逐步改善图书馆、科技馆、文化宫、体育馆、美术馆等公共服务设施，更新服务理念，为公民开展终身教育提供灵活多样的公共服务。三是明晰法律责任。终身教育立法应对承担法律责任的具体情形，以及法律责任的性质、范围、大小、期限等予以明确规定。对侵占、截留或者挪用终身教育经费的，追究责任单位和责任人的责任。对政府部门及其工作人员滥用职权、消极应付的，由监察部门进行处分。
（三）引导地方创新，推动特色鲜明的地方立法实践
在遵从国家终身教育法律规定的前提下，通过地方终身教育立法探索，积极破解影响终身教育发展的顽疾，构建与地方教育发展水平相适宜的终身教育法律体系，以提高法律制度的针对性和适切性。一是鼓励地方政府分类探索终身教育发展路径。鉴于终身教育分为城市/农村、学校教育/职后培训、学历补偿/职业提升等不同类别，各地制定终身教育配套措施时，可按实际情况统筹不同发展对象制定相应策略，使地方性法规与地方教育发展情境相一致，积累丰富多样的终身教育立法经验。二是鼓励地方政府创新终身教育经费筹措手段。终身教育经费筹措问题在较长时期内是制约终身教育发展的瓶颈，由于各地经济社会发展不平衡，加之终身教育与义务教育公共产品属性相异，通过引导各地政府调整区域教学点规划、吸引社会资本运营、减免企业税赋等措施，多渠道募集终身教育发展经费，使终身教育发展获得有力的经费保障渠道。受制于我国当前教育经费短缺、教育发展不平衡，在明确政府教育经费投入责任的前提下，鼓励民营资本参与终身教育，鼓励社会及个人通过捐资、捐物以及有价证券等方式，以弥补财政性教育经费不足，为终身教育发展提供更加有力的保障。[11]三是鼓励地方政府融通学历教育之间、学历教育与非学历教育之间的沟通桥梁。通过建立“学分银行”制度，构建继续教育学分积累及转换机制，使不同类型、模式和主体的教育成果得到认可，形成学历教育之间、学历教育与非学历教育之间的有效互认机制，并将“学分银行”的累计学分作为公职人员进修、升迁及调薪的根据，亦可将其作为大学入学资格或作为大专院校的学分。[12]
（四）突破体制壁垒，形成“官校民”多方参与格局
终身教育理念强调每个公民受教育过程在时空上无限延展，凸显出终身教育的全民性和终身化特征，这一特征决定了政府无法将管理触角延伸到终身教育的每个角落。因而，我国终身教育立法实践应构建政府主导、学校参与、民间呼应的多方协作模式，以确保终身教育法能够保障终身教育实践的多方联动、整体推进。一是突出政府在终身教育发展中的主导作用。知识经济对劳动者的技能和素质要求越来越高，良好的劳动技能是推动经济社会发展的重要基础，因而终身教育具有准公共产品的属性，这一属性客观上要求政府作为终身教育发展的主导者，在制定终身教育发展规划、保障经费投入、整合社会资源等方面发挥重要作用。对于公民来说,可以有条件地获得终身教育作为准公共产品的消费权,同时需要付出一定代价或者报酬。从法律经济学视角，合理制定政府、公民在终身教育中的经济责任。二是充分利用现有各级各类学校教育资源。我国现有各级各类学校均存在不同程度的教育资源闲置浪费，利用寒暑假、周末让社会有偿使用学校的教育场地、设施和仪器设备等，以助推企业和机关开展员工职业培训。大学教师作为掌握某一专业领域高深知识的群体，发挥不同专业教师的专业特长，为社会不同行业开展专业培训，这也是大学服务社会职能的重要体现。这一设想的实现，有赖于终身教育在制度设计上破除学校固守自闭的现状。三是引导民间组织积极参与终身教育。十八届三中全会将政府管教育、学校办教育、社会评教育的教育管理模式作为未来教育改革发展体制改革导向，发挥民间组织在终身教育评估领域的作用，是终身教育立法工作应予斟量的重要内容，[13]引导民间组织参与终身教育的运营、实施、评价等，以发挥民间组织在推动终身教育发展的作用，使教育公共治理在终身教育立法的顶层设计中得以确认。
社会的逐步法治化为不同社会领域分别划定了自己的阈限，为社会结构的转化和第三部门的产生创造了形式上的条件。[14]我国终身教育立法历经20余年的提议、讨论以及“两省三市”实践探索，积淀了有益的理论成果和实践经验，为国家层面出台终身教育法和地方展开进一步探索提供了支撑。国家和地方在终身教育发展目标、服务对象、实施方式、责任权益、监督评估以及终身教育的范围和机构等方面，通过立法为终身教育的发展提供切实可靠的制度保障，推进依法治教战略得以落实。
参考文献
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